Conduta vedada e benefícios fiscais em ano eleitoral

Limite tênue entre o engessamento da Administração Pública e sua utilização eleitoreira

Equipe IDDE Por Equipe IDDE | 23 de julho de 2018
Categoria: Sem categoria

* Diogo Fernandes Gradim

Uma das grandes dificuldades dos que militam na seara eleitoral e dos atores envolvidos é delimitar com critérios correntes os limites da atuação da Administração Pública em ano eleitoral. Dentre elas, uma das principais dúvidas é a seguinte: a concessão de benefícios fiscais deve ser considerada conduta vedada?

O TSE, ao responder a consulta 36815/DF em 03/03/2015, definiu que “A validade ou não de lançamento de Programa de Recuperação Fiscal (Refis) em face do disposto no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997 deve ser apreciada com base no quadro fático-jurídico extraído do caso concreto”.

Recentemente, conforme noticiado pelo sítio eletrônico Consultor Jurídico (Conjur)[1], foi proposta Representação por Conduta Vedada pelo Diretório do Partido Democrático Trabalhista (PDT) no Estado do Mato Grosso tendo por objeto a edição sucessiva de decretos prorrogando benefícios fiscais estabelecidos em lei sob a alegação de que tal prática se enquadraria na conduta vedada prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9504/1997. Dispõe o artigo:

Art. 73

(…)

10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.

O relator, Juiz Ricardo Almeida, deferiu o pedido liminar para determinar a parte ré que se abstivesse de promover nova prorrogação de prazo, citando precedente do TRE/MT onde se reconheceu:

ELEIÇÕES 2016 – RECURSO ELEITORAL – REPRESENTAÇÃO ELEITORAL – PRÁTICA DE CONDUTA VEDADA PREVISTA NO § 10, DO ART. 73, DA LEI N. 9.504/1997 – CONFIGURAÇÃO – CONCESSÃO GRATUITA DE BENEFÍCIOS FISCAIS EM ANO ELEITORAL – SUCESSIVOS DECRETOS MUNICIPAIS EDITADOS PELO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL – OFERECIMENTO DE DESCONTOS PARA PAGAMENTO DE IPTU REFERENTE AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016 E PARA PAGAMENTO DE DÉBITOS EM ATRASO – POSICIONAMENTO SEDIMENTADO PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL – CONSULTA TSE N. 1531-69/2011 – JUSTIFICATIVAS APRESENTADAS – IRRELEVÂNCIA – AFETAÇÃO DA IGUALDADE DE OPORTUNIDADES ENTRE OS CANDIDATOS – PRESUNÇÃO – MULTA APLICADA NO PATAMAR MÍNIMO LEGAL – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

A concessão de descontos para pagamento do IPTU e para quitação de dívidas em atraso do referido imposto, no ano de eleição, implementados por intermédio de decretos municipais pelo chefe do executivo municipal, configura inequívoca prática de conduta vedada prevista pelo § 10, do art. 73, da Lei n. 9.504/1997, mesmo que se trate de prorrogação de benefício fiscal estabelecido em lei editada no ano anterior ao pleito.

O Tribunal Superior Eleitoral, em resposta à Consulta n. 153.169 de 20.09.2011, asseverou não ser possível a implementação de benefício fiscal, consistente no oferecimento de descontos sobre o pagamento de valores em dívida ativa, ou encaminhar projeto de lei com esse objeto, no ano das eleições.

Consoante assente pela jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral, o desequilíbrio eleitoral, resultante da execução das condutas elencadas pelos artigos 73 a 78 das Lei n. 9.504/1997, é presumido, ou seja, prescinde da demonstração de qualquer elemento subjetivo específico de que o agente tenha pretendido desequilibrar o pleito.

Mantida intacta a sentença que aplicou à recorrente multa no valor de R$ 5.320,50 (cinco mil, trezentos e vinte reais e cinquenta centavos), com fundamento no art. 73, § 4º, da Lei n. 9.504/1997. (TRE/MT. RE 2057, Relator Juiz Pedro Sakamoto, Julgamento em 10/04/2018, DJe de 19/04/2018)

A decisão indica um posicionamento mais rigoroso do Tribunal Regional mato-grossense em relação à questão.

Ainda que o crédito esteja inscrito em dívida ativa, a Administração permanecerá com chances ínfimas de recuperá-lo caso não tenha havido a sua devida recuperação[2]. Deste modo, programas como o Refis realizam um importante incremento na arrecadação da Administração Pública, sobretudo em um contexto onde a arrecadação tenha diminuído nos últimos exercícios.

Em momento anterior, o TSE já exarou entendimento, em sede de consulta, de que o implemento de Refis no ano eleitoral, ou o envio de projeto de lei com essa finalidade à Câmara de Vereadores, configuram a conduta vedada prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9504/1997. Tal hipótese, onde o programa seria executado no ano eleitoral, é diferente daquela analisada pelo TRE/MT, na medida em que o programa já era previsto em lei anterior.

O dispositivo legal veda a distribuição gratuita de bens, serviços ou benefícios sem especificar a natureza dos bens serviços ou benefícios que estão sendo vedados. Ao final do dispositivo é excepcionada a realização de programas sociais em execução em exercícios anteriores. A literalidade do dispositivo legal afasta a ilicitude do ato quando há “programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior”. Os benefícios fiscais não se enquadrem na categoria dos benefícios sociais mencionados pela lei e, neste sentido, é possível argumentar pela inaplicabilidade da exceção legal. Interpretar o dispositivo no sentido de que estão vedados os programas de toda natureza e excepcionados somente os benefícios sociais é dar interpretação incoerente ao dispositivo legal e retirá-lo do sistema no qual se insere.

Não se desconhece o entendimento do TSE no sentido de que a conduta vedada prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9504/1997 prescinde da demonstração da utilização eleitoral (RO 171821/PB, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Julgamento de 24/04/2018, DJe de 28/06/2018).

No caso mato-grossense citado acima, trata-se de decretos do Governador determinando sucessivas prorrogações de prazo para adesão ao Refis, programa de parcelamento e concessão de descontos para o pagamento de dívida junto ao Estado. Como o referido programa oferece, desde sua criação por lei, critérios para adesão e margens anteriormente fixadas de desconto e parcelamento aos quais o contribuinte adere, difícil visualizar uma distribuição de benefício por parte da Administração. Trata-se de programa em que o próprio contribuinte busca a Administração para realizar o parcelamento dos seus débitos nos termos legais. O termo “distribuição” convoca a ideia de iniciativa da Administração, porém somente haverá algum benefício se o próprio contribuinte em débito com o Estado aderir ao parcelamento.

Além disso, trata-se de programa em execução em anos anteriores e com parâmetros objetivos de adesão, concessão de descontos e parcelamentos que não foram modificados pelo decreto estadual, à exceção do prazo para adesão.

Ainda que haja previsão legal e execução em anos anteriores, existe precedente do Tribunal Superior Eleitoral que entende que o desvirtuamento do programa, mesmo que não seja elemento necessário para a caracterização da conduta vedada, pode caracterizar ilicitude se tiver havido desvio de finalidade no ano eleitoral de programa preexistente. Conforme decidido no AgRg no RO 130791/PI em julgamento de 25/04/2017: “Ainda que determinado programa social possua lei e execução orçamentária prévias, as nuances do caso concreto podem revelar desvirtuamento e prática abusiva, conforme voto do e. Ministro Gilmar Mendes no REspe 15-14/PE, DJE de 16.5.2016.”

Por outras palavras, pelos motivos já expostos, não parece haver irregularidade, em princípio, em mera prorrogação de prazos de adesão a usuais programas concessivos de benefício fiscal regulados por lei. Necessário, contudo, analisar se, no contexto concreto, há desvirtuamento do programa, circunstância cujo ônus de prova incumbe à parte autora, não se podendo partir de presunção de ilegalidade.

[1] https://www.conjur.com.br/2018-jul-12/lei-eleitoral-proibe-prorrogacao-sucessiva-beneficio-fiscal-juiz. Acesso em 16/07/2018.

[2] Conforme Nota Técnica “Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional”, elaborada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), em 46,2% dos casos o devedor não é encontrado pela justiça, em 2,8% das ações há pregão e em 0,3% dos casos o pregão arrecada valor suficiente para satisfazer a totalidade do valor devido. Nota técnica disponível em http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/nota_tecnica/111230_notatecnicadiest1.pdf. Acesso em 16/07/2018.

Posts Relacionados