Intervenção em órgãos partidários provisórios

Ameaça a democracia interna

Equipe IDDE Por Equipe IDDE | 30 de agosto de 2018
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Os partidos políticos, ao criarem diretórios, nomeiam comissões provisórias até que se realizem eleições para definição do diretório respectivo. No Brasil, porém, essas comissões se estendem por muitos anos, o que permite ao órgão competente destituir a comissão provisória.

A provisoriedade dos órgãos partidários chamou a atenção do TSE há alguns anos, o que resultou na edição da resolução que limitou no tempo a validade das anotações dos órgãos de direção partidária provisórios. Tal anotação é determinação legal do art. 10, parágrafo único, da Lei nº 9096/1995, que, caso descumprida, implica a vedação de participação nas eleições nos termos do art. 4º da Lei nº 9504/1997 e art. 90 do Código Eleitoral.

Res.-TSE nº 23.456, de 17 de dezembro de 2015:

Art. 39. As anotações relativas aos órgãos provisórios têm validade de 120 (cento e vinte) dias.

Art. 39. As anotações relativas aos órgãos provisórios têm validade de 120 (cento e vinte) dias, salvo se o estatuto partidário estabelecer prazo razoável diverso. (Redação dada pela Resolução nº 23.471/2016)

§ 1º Em situações excepcionais e devidamente justificadas, o partido político pode requerer ao Presidente do Tribunal Eleitoral competente a prorrogação do prazo de validade previsto neste artigo, pelo período necessário à realização da convenção para escolha dos novos dirigentes.

§ 2º A prorrogação do prazo de validade dos órgãos provisórios não desobriga o partido de adotar, com a urgência necessária, as medidas cabíveis para a observância do regime democrático a que está obrigado nos termos dos arts. 1º, 2º e 48, parágrafo único, desta resolução.

Posteriormente, o próprio TSE (Tribunal Superior Eleitoral) editou a Res.-TSE nº 23471/2016, onde relativiza a disposição anterior para permitir aos partidos cujos estatutos prevejam outros prazos razoáveis, porém mantendo a determinação de criação de órgãos definitivos.

O Congresso Nacional, em clara resposta à edição destas resoluções, promulgou a Emenda Constitucional nº 97/2017 que, dentre outras alterações, modificou a redação do art. 17, § 1º, da CRFB/1988, para prever expressamente a autorização aos partidos para que disponham sobre “escolha, formação e duração de seus órgãos permanentes e provisórios”.

O Congresso Nacional, ambiente dominado pelas elites partidárias, vem ampliando sensivelmente a autonomia partidária, o que pode ser verificado nas reformas parciais do texto constitucional que incluíram expressamente dentro da autonomia das agremiações a possibilidade de feitura de coligações sem vinculação entre os diretórios (Emenda Constitucional nº 52/2006) e a deliberação sobre o prazo de validade dos órgãos provisórios (Emenda Constitucional nº 97/2017).

Essa visão da autonomia partidária tem forte efeito na prática dos partidos políticos quando um órgão inferior delibera de forma contrária aos interesses do diretório superior, que então pode lançar mão da destituição. Nas eleições municipais, devido ao maior número de órgãos provisórios, essa interferência ocorre com mais frequência, porém em nível estadual pudemos testemunhar disputas internas.

Nos últimos dias do prazo fixado pela Lei das Eleições (Lei nº 9504/1997) para a realização das convenções partidárias, um acordo político envolvendo lideranças nacionais de dois partidos geraram uma série de disputas. Conforme noticiado pela imprensa[1], o Partido dos Trabalhadores e o Partido Socialista Brasileiro celebraram um acordo em que, em troca da neutralidade do PSB nas eleições presidenciais, o PT apoiaria candidatos a governador do PSB em 4 (quatro) estados. Além disso, foi noticiado também que o referido acordo envolvia a retirada da candidatura de Márcio Lacerda, ex-prefeito de Belo Horizonte, ao governo de Minas Gerais.

Iniciaram-se, então, disputas internas em ambos os partidos tendo em vista os trabalhos de pré-candidatura feitos por Márcio Lacerda e por Marília Arraes, vereadora do Município de Recife. Diante da resistência do órgão estadual, foi feito ato de intervenção pelo diretório nacional[2] do PSB.

Atos de intervenção como esse são levados ao Judiciário há bastante tempo e o entendimento foi alterado sobremaneira ao longo do tempo.

Tradicionalmente, a jurisprudência entendia que a competência para analisar disputas internas de partidos políticos era da Justiça Comum. Formalmente, os partidos são associações constituídas na forma da lei civil, porém a centralidade da sua função na democracia representativa faz com que determinadas controvérsias, quando judicializadas, sejam analisadas pela justiça eleitoral.

Veja-se, por exemplo, o REsp 16413/MS:

Medida Cautelar Inominada – Arts. 17, § 1°, da CF, e 3° da Lei n° 9.096/95 – Pretensão de declaração de nulidade de ato interventivo em Diretório Municipal de Partido Político – Preliminar de falta de interesse processual acolhida pela decisão regional para extinção do feito.

Não compete à Justiça Eleitoral o julgamento de ação anulatória de ato de intervenção entre órgãos do mesmo partido.

Recurso especial não conhecido. (REsp 16413/MS, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, Julgamento em 16/08/2001, DJ de 05/10/2001)

Conforme consta do relatório, o ato de intervenção impugnado foi feito em ano eleitoral e após a realização de convenção. Tal entendimento pode ser encontrado até mais recentemente, conforme se observa do AgRg na Ação Cautelar 63203/RJ:

AGRAVO INTERNO EM AÇÃO CAUTELAR. ELEIÇÕES 2012. PARTIDO POLÍTICO. DIVERGÊNCIA INTERNA. COMISSÃO PROVISÓRIA MUNICIPAL. DESTITUIÇÃO. APRECIAÇÃO PELA JUSTIÇA ELEITORAL. PEDIDO. CONCESSÃO. LIMINAR. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE ELEMENTOS PARA SE FIRMAR A COMPETÊNCIA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO.

1. Não se extrai das razões da ação cautelar e dos documentos que a instruem elementos suficientes para se reconhecer a competência da Justiça Eleitoral, sendo demasiadamente precipitado antecipar qualquer juízo em sede cautelar, acerca de questão controvertida no tocante às datas, aos fatos e fundamentos ensejadores da intervenção ultimada pelo órgão nacional do partido na esfera municipal, sob pena de se violar a autonomia das agremiações partidárias garantida pela Constituição Federal.

2. Agravo interno conhecido e desprovido. (AgRg na Ação Cautelar 63203/RJ, Relator Ministro Gilson Dipp, julgamento em 23/08/2012, DJe de 13/09/2012)

Ao longo dos anos, o entendimento da Justiça Eleitoral caminhou para a ampliação de sua própria competência tendo como fundamento os impactos da disputa intrapartidária nas eleições. Por exemplo, veja-se a Pet nº 52/DF, Relator Ministro Henrique Neves da Silva, Julgamento em 02/06/2015, DJe de 23/06/2015, onde se afirmou que “Eventuais questões relativas à regularidade da convenção partidária, não relacionada diretamente com a realização das eleições e na qual se deliberou sobre a modificação do estatuto, constitui matéria a ser examinada pela Justiça Comum”.

Mais recentemente, em sede de liminar no MS 060145316/PB, Relator Ministro Luiz Fux, Julgamento em 29/09/2016, DJe de 27/10/2016, foi proferido acórdão referendando decisão ampliando a interpretação para entender que não somente questões que tenham impactos diretos nas eleições devem ser analisadas pela Justiça Eleitoral, mas também todas aquelas afetas ao processo eleitoral, assim entendidas aquelas ocorridas em até um ano antes das eleições. Além disso, casos onde a decisão sobre a (i)legalidade do ato de intervenção no órgão partidário envolve também declaração de (in)validade da convenção partidária realizada, mais clara está a influência na eleição.

A liminar proferida não é inovadora por admitir controle jurisdicional do ato de intervenção e competência da Justiça Eleitoral quando há impactos nas eleições. A principal contribuição da decisão foi, no entanto, propor alteração da jurisprudência até então prevalecente para ampliar a competência da Justiça Eleitoral em matéria de disputas intrapartidárias. Em trecho do acórdão que ratificou liminar no MS 0601453-16, afirma o relator:

Não obstante a inequívoca competência in casu, é preciso que este Tribunal Superior Eleitoral evolua em sua jurisprudência, até então iterativa, no sentido de que a competência da Justiça Eleitoral, nos impasses concernentes às divergências internas partidárias (no caso, o debate acerca da legalidade da dissolução de diretório municipal), deve ser equacionada pela Justiça Comum Estadual, escapando, em consequência, da apreciação desta Justiça Especializada. (Liminar no MS 060145316/PB, Relator Ministro Luiz Fux, Julgamento em 29/09/2016, DJe de 27/10/2016)

Uma das questões tratadas foi utilizar o prazo previsto no art. 16 da Constituição da República como critério também para análise dos reflexos nas eleições. Tal entendimento foi reafirmado em acórdão unânime proferido no REspe 10380/RN, Relator Ministro Luiz Fux, Julgamento em 29/08/2017, DJe de 30/11/2017.

Tramita no Congresso Nacional o PLS (Projeto de Lei do Senado) nº 181/2017 que “estabelece a competência da Justiça Eleitoral para jugar ações que versem sobre a validade de atos intrapartidários e dá outras providências”. Tal projeto foi aprovado no Senado e segue para a Câmara dos Deputados.

Superada essa questão da competência, no que tange à possibilidade de controle do ato a postura da Justiça Eleitoral passou de uma blindagem do ato por se tratar de matéria interna corporis[3] a permitir a anulação em determinados casos. É de se destacar, no entanto, precedentes da Corte Superior que permitem o controle procedimental do ato no caso em que é violado o devido processo legal, como é o caso do REspe nº 14.713, rel. Min. Diniz de Andrada, DJ 13.11.1996.

Um dos casos em que o TSE admite controle do ato de intervenção em órgãos partidários provisórios é exatamente quando há violação do contraditório e da ampla defesa, direitos fundamentais aplicáveis aos partidos políticos, ainda que possuam natureza de pessoa jurídica de direito privado. No já citado MS 060145316/PB, o Ministro Luiz Fux afirma:

Aplicada essa premissa à espécie, eventual destituição de Comissões Provisórias se afigura legítima se e somente atender às diretrizes e aos imperativos magnos, notadamente a observância das garantias fundamentais do contraditório e da ampla defesa, o que não ocorreu, consoante se demonstrou exaustivamente, na espécie. (Liminar no MS 060145316/PB, Relator Ministro Luiz Fux, Julgamento em 29/09/2016, DJe de 27/10/2016)

Além desta hipótese, o TSE permite controle do ato de intervenção partidária quando este se der com fundamento no art. 7º, §2º, da Lei 9504/1997, que dispõe:

Art. 7º

(…)

§ 2º Se a convenção partidária de nível inferior se opuser, na deliberação sobre coligações, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelo órgão de direção nacional, nos termos do respectivo estatuto, poderá esse órgão anular a deliberação e os atos dela decorrentes. (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)

Nesse caso, o TSE impõe que o fundamento da intervenção para anulação da deliberação seja a diretriz do órgão de direção nacional, ainda que a intervenção seja levada a efeito por órgão de direção estadual em órgãos municipais. Veja-se:

Registro. Formação. Coligação. Exclusão. Partido. Diretório municipal. Anulação., Convenção. Não-obediência. Diretrizes nacionais. Decisões. Instâncias ordinárias. Recurso especial. Violação. Art. 7o , § 2 o , da Lei n° 9.504/97. Não-configuração. Reexame. Fatos e provas. Impossibilidade. Súmula n° 279 do Supremo Tribunal Federal.

1. No caso em exame, a Corte de origem decidiu manter a decisão de primeiro grau que determinou a exclusão de agremiação partidária no que tange à formação de coligação, porquanto entendeu provado que a determinação do diretório estadual, em anular a convenção municipal, fundava-se nas diretrizes estabelecidas pelo órgão nacional do partido, em conformidade ao art. 7 o , § 2 o, d a Lei n° 9.504/97. –

2. Para rever esse entendimento das instâncias ordinárias e examinar se houve ou não descumprimento das diretrizes estabelecidas em convenção nacional, seria necessário o reexame de fatos e provas, nos termos, da Súmula n° 279 do egrégio Supremo Tribunal Federal.

Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg no REspe 29114/RS, Relator Ministro Arnaldo Versiani, Julgamento em 02/09/2008, PSESS 02/09/2008)

O caso da anulação de deliberações inferiores por violação a diretrizes, embora não seja precisamente destituição de órgão inferior, pode ser analisado no contexto geral das intervenções em órgãos partidários em virtude de se tratar de hipótese na qual o órgão de direção nacional pode fazer prevalecer sua posição.

A análise de um contexto mais amplo da atuação partidária mostra que a disputa pela autonomia – que envolve a ausência de verticalização das coligações, a possibilidade de intervenção em órgãos provisórios e a possibilidade de anulação de deliberações do art. 7º, § 2º, da Lei 9504/1997 – não se dá por resistência a uma uniformidade nacional dos posicionamentos partidários. Ao contrário, ao se valer da destituição de órgãos provisórios e da edição de diretrizes e anulação de coligações por contrariar suas diretrizes demonstram que há um grande interesse dos partidos em manter um alinhamento nacional. Não se pode dizer, contudo, que há uma prevalência dos interesses da agremiação, mas apenas de seus líderes.

Embora a democracia interna dos partidos políticos seja admitida pela doutrina do Direito Eleitoral, do Direito Partidário, do Direito Constitucional e da Ciência Política, o cenário que se observa atualmente é, predominantemente, de uma visão única dentro dos partidos ou de um ativismo judicial que interfere na deliberação partidária sem um fundamento democrático.

Faltam no cenário brasileiro formas democraticamente legitimas de controle dos partidos políticos para possibilitar meios de resistência a um cenário onde qualquer voz dissonante do comando está inviabilizada.

* Diogo Fernandes Gradim

[1] O portal de notícias G1, da Rede Globo, divulgou o acordo feito entre os partidos. Disponível em https://g1.globo.com/politica/eleicoes/2018/noticia/2018/08/01/pt-decide-apoiar-candidatos-do-psb-aos-governos-de-amazonas-amapa-paraiba-e-pernambuco.ghtml. Acesso em 06/08/2018.

[2] Disponível em https://g1.globo.com/mg/minas-gerais/eleicoes/2018/noticia/2018/08/03/na-vespera-da-convencao-psb-dissolve-comissao-provisoria-de-mg.ghtml. Acesso em 06/08/2018.

[3] É o que se observa, por exemplo, do EDcl nos EDcl no REspe 24450/MG, onde se afirmou que “Não cabe à Justiça Eleitoral imiscuir-se em disputa interna de partidos políticos, na medida em que prevalece o estabelecido no § 1º do art. 17 da Constituição Federal” (EDcl nos EDcl no REspe 24450/MG, Relator Ministro Luiz Carlos Madeira, Julgamento em 02/12/2004, DJ de 22/04/2005).

Foto: Reprodução/Ilustrativa

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